－－與中央
中央權威與地方活力相協(xié)調系列訪(fǎng)談之二記者：中央和地方如何相協(xié)調，是擺在所有人面前的一個(gè)長(cháng)期的命題。簡(jiǎn)單說(shuō)，如果關(guān)系相協(xié)調，那么政通人和、社會(huì )成本大大降低，而處理不好，則會(huì )使很多政策效果大打折扣，造成社會(huì )經(jīng)濟運行效率低下。您認為就目前而言，在這方面還存在哪些問(wèn)題？
周天勇：中央與地方的關(guān)系主要有五個(gè)方面：一是事務(wù)的劃分；二是收入的劃分；三是支出方面的劃分；四是中央對地方的轉移支付；五是上下機構設置。
目前中央和地方的關(guān)系存在兩難的情況：一方面，作為一個(gè)人口和地域大國，地區發(fā)展很不平衡，中央須集中更多財力，才有權威去平衡地方的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展，解決如老、少、邊、窮地區的發(fā)展問(wèn)題；還有國防、外交、安全、省際公路、鐵路等等全國性的事務(wù)需要中央政府來(lái)負責。另一方面，在縱向管理的國家政治治理結構狀況下，最容易導致社會(huì )事務(wù)層層下移、財力層層上收，這就導致地方政府財力非常困難，也是最需要避免的。
記者：最關(guān)鍵的地方在哪里？
周天勇：最關(guān)鍵需要研究的是，首先，界定清楚中央與地方各級政府各自應當負責的事務(wù)范圍，便于地方管理的，應當由地方管理。如國防、安全、外交、航天、全國性公路、全國性的社會(huì )保障等大方面，應該由中央管理；有的事務(wù)適合省級管理，有的適合縣級管理。為什么要劃清呢？因為事情由誰(shuí)做，比如九年義務(wù)教育是誰(shuí)負責？誰(shuí)負責，誰(shuí)掏錢(qián)？都必須劃分清楚。事務(wù)的劃分應當作為一個(gè)迫切的課題來(lái)研究。
其次，是收入的劃分。哪些收入歸中央所有，哪些歸省級政府所有，哪些收入歸市縣級政府所有？都應當逐步清晰起來(lái)。我們現在很多是比例共享稅，既有好處也有弊病，從現在看，這種稅的逐級集中度越來(lái)越高，而且到縣一級以后，本級財政的稅收幾乎沒(méi)有了。所以我個(gè)人認為，稅收制度、中央和地方的各級稅收關(guān)系必須有一個(gè)大的調整。近斯來(lái)看，整個(gè)稅制改革上，一方面，生產(chǎn)型的增值稅應當減少，其稅基應當從17％降到10％左右；另一方面，生產(chǎn)型的增值稅應當改成
消費型的增值稅，因為目前生產(chǎn)型的增值稅固定資產(chǎn)不能抵扣，而且都是從企業(yè)收取，由此意味著(zhù)哪個(gè)地區的企業(yè)多，哪個(gè)地區的收入就多。企業(yè)所得稅要并軌，都為22％。
記者：中央和地方的關(guān)系，我們可以理解為縱向的關(guān)系，而在這里面，還存在一種橫向的，比如地區之間的關(guān)系，而地區間發(fā)展的不平衡也有可能對中央和地方的協(xié)調產(chǎn)生影響。
周天勇：是的?，F在地區發(fā)展不平衡的根本原因是稅制不合理。一是企業(yè)項下征收的增值稅，稅收是一種價(jià)格的轉移，因為東部地區企業(yè)多，中西部地區消費者多，在購買(mǎi)中，相當于西部的購買(mǎi)者給東部的企業(yè)交了稅，而如果是在當地實(shí)現增值稅，這部分收入就給了當地的稅收收入。二是對于中西部資源生態(tài)地區，資源稅率定得很低，都變成企業(yè)的利潤，或者上交中央了，或者變成稅收上交中央了，或者由于沒(méi)有征收足夠的資源稅，變成東部加工工業(yè)地區的利潤和稅收；并且對于一些三江源等這樣的生態(tài)保護區，沒(méi)有全國性和中下游的生態(tài)補償轉移機制，下游可以大發(fā)展，而上流為了保護水源等而不能建工業(yè)，限制其發(fā)展。三是在出口退稅方面，國內銷(xiāo)售沒(méi)有退稅，出口就有，而出口企業(yè)80％以上都在東部，退稅就退在東部，實(shí)際上相當于減少了東部企業(yè)的負擔，東部企業(yè)競爭力就比中西部地區高得多，出口退稅平均是12％，這減輕了很大的負擔。這三項稅收制度造成的中西部發(fā)展的不平衡，其負作用實(shí)際上遠大于西部大開(kāi)發(fā)等形成的正效應。稅制不改革，東中西部不可能平衡發(fā)展。
從10到15年的稅制改革來(lái)看，最終的格局應當這樣：中央收關(guān)稅、社會(huì )保障稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅；省政府主要收取營(yíng)業(yè)稅（可以提高到10％），再加少量的個(gè)人所得和公司所得稅，而市縣政府則應當以物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、資源稅和生態(tài)補償稅等為主。盡快開(kāi)征房產(chǎn)稅能使地方政府的稅源穩定。稅收相互獨立，互不分享。這樣的劃分是合理的。
實(shí)際上，五級政府是造成目前財力相當緊張的重要原因之一。我國的生產(chǎn)力水平，我國財力配置能力也不允許有多達五級的政權格局。與對10年期間的稅制和收入劃分改革的配套的就是政府層級一定要壓成三級，實(shí)現國家政權的扁平化管理。中央－?。厥校h－鄉五級政權，要逐步鄉財縣管，組織和財政直接由省直管縣。這樣，在合理劃分稅種的前提下，有收入就承擔一定的事務(wù)，這就把地方的亂收費遏止了，特別是收支兩條線(xiàn)、超收獎勵和罰款分成等亂象。
記者：談到收支兩條線(xiàn)、超收獎勵和罰款分成，這是個(gè)越積越嚴重的難題，您一直在呼吁廢除此項體制，就您來(lái)看，中央政府應當采取什么樣的措施呢？
周天勇：我建議，中央可以對地方采取幾個(gè)措施：一是一定要清理取消“自收自支、收支兩條線(xiàn)、超收獎勵、罰款分成”這種體制供養的人員，行政、行政性事業(yè)、司法等單位供養的人員，如工商、質(zhì)檢、城管、交管、公安、檢察、法院等等，凡是公務(wù)員就國家掏錢(qián)。你想行政、執法、司法就國家掏錢(qián)，你不想國家掏錢(qián)就不要設這些機構養這么多人，這條原則一定要確定。養多少人掏多少錢(qián)，雇多少人都可以，但是得財政撥款?，F在我國的公務(wù)員和執法人員中，有吃白面的（財政全額撥款），有吃混合面的（財政差額撥款，自己去收罰平分補充），有吃雜面的（財政一點(diǎn)兒也不撥款，全部自己去找食吃），這形成了行政、執法和司法的“機構”和“合法”的腐敗。所以，行政、執法和司法，一定要靠財政全額掏錢(qián)，不能向老百姓、個(gè)體戶(hù)和企業(yè)要錢(qián)。2004年，政府各個(gè)行政和執法部門(mén)收了9367億元，檢察和法院收了356億元，都沒(méi)進(jìn)入預算，地方政府各部門(mén)的公車(chē)、公招、公出大部分都是從這里支出的。2005年，我個(gè)人估計，政府各行政、執法，包括兩院等部門(mén)，預算外收費和罰款可能高達12000億元。
二是理順中央和地方的收入關(guān)系，避免現在地方亂收費?，F在預算外收入95％是地方收的，為什么要收呢？迫不得已，地方?jīng)]有合理的穩定的財政收入，又要承擔越來(lái)越多的很多需要支出的事務(wù)，加上公車(chē)、吃喝、出國等消費，各層政權之間沒(méi)有合理穩定的收入，就只能靠預算外這種“合法”但極不合理的收費，損害老百姓、個(gè)體戶(hù)和企業(yè)的利益。
三是支出范圍，按照負責的事務(wù)范圍確定各級政府的收入，但是應以財力定事務(wù)支出，而不是事務(wù)范圍大于財政收入。
記者：按您所說(shuō)，對行政執法部門(mén)要靠財政來(lái)解決，那么對于經(jīng)濟不發(fā)達地區來(lái)說(shuō)，錢(qián)從哪里來(lái)呢？
周天勇：對于地方上的老少邊區，中央就要承擔一定的轉移支付。社保、地震、救災等中央必須要做的事，中央就得掏錢(qián)。中央強調地方該做的事兒，如果不給地方劃分合理的財政收入來(lái)源，就一定要由中央對地方進(jìn)行轉移支付。轉移支付一定要公開(kāi)、透明，由人大討論通過(guò)，批準審查，現在的轉移支付不公開(kāi)不透明，沒(méi)有經(jīng)過(guò)人大的批準，各部門(mén)都有自己的轉移支付，發(fā)展成現在各個(gè)地區都到中央來(lái)跑錢(qián)，這是產(chǎn)生腐敗的很大原因，就是形成“跑部錢(qián)進(jìn)”。因此，轉移支付必須科學(xué)化、法制化、公開(kāi)透明，而且集中化，錢(qián)應該全部集中在財政部，所有的轉移支付都要由財政部進(jìn)行。此外，財政部的轉移支付必須公開(kāi)透明，經(jīng)過(guò)人大審批，給這個(gè)省多少，那個(gè)給多少，必須有個(gè)說(shuō)法，公開(kāi)透明，不然就會(huì )產(chǎn)生新的不平衡。
記者：中央與地方之間關(guān)系的一個(gè)重要問(wèn)題是上下機構設置，您對此有什么看法？
周天勇：在機構設置上應當給地方以更多的靈活性，并給地方一個(gè)完整的政府機構，但要有控制機構和人員膨脹的制度設計。各省區和直轄市之間管理的內容有很大的差別，縣市之間有很大的差別，應當給予省市，市縣自己設置政府機構的權力，適應不同的管理需要；工商質(zhì)監等垂直后，雖然對打擊假冒偽劣和維護市場(chǎng)經(jīng)濟秩序起了一定的作用，但是，地方政府，特別是市縣發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟、鼓勵創(chuàng )業(yè)和就業(yè)，受到這些部門(mén)收支兩條線(xiàn)、超收獎勵和罰款分成的極大影響，而且對個(gè)體勞動(dòng)都要進(jìn)行注冊登記，收越來(lái)越多的費，已經(jīng)使地方的創(chuàng )業(yè)和就業(yè)環(huán)境特別惡化。因此，需要重新界定這些部門(mén)的歸屬。特別重要的是，要對地方政權設置地方政府機構的行為進(jìn)行總量和規模上的控制，國家對各省市的公務(wù)員數量進(jìn)行總量控制，每個(gè)省市區和縣市的機構也在數量上進(jìn)行控制，以防止其自由設置權大了以后機構和人員再度膨脹。
記者：地方政府發(fā)行建設債券一直是一個(gè)大家普遍關(guān)心的問(wèn)題，在現有的財政體制下，讓地方政府發(fā)債的好處是什么，還存在哪些問(wèn)題呢？
周天勇：我認為，地方要準許建設發(fā)債，單獨編制建設預算，在經(jīng)常性預算中設立還本付息科目，形成科學(xué)的發(fā)債及約束機制。我們國家幅員這么大，發(fā)展這樣的不平衡，因此，中央要允許地方發(fā)債搞建設。比如，公路、大橋、城市基礎設施建設等項目一定要允許地方政府發(fā)債，否則就會(huì )亂集資金、亂賣(mài)土地。
對于地方政府發(fā)債問(wèn)題，我想說(shuō)的是，簡(jiǎn)單地回避是不行的，世界各國地方政府搞建設都發(fā)債。不過(guò)我想說(shuō)的是，對發(fā)債要進(jìn)行控制。發(fā)債的好處是把大的項目支出均勻化，比如30年的債券，今年不會(huì )因為建設一座大橋而造成財政支出緊張，也不會(huì )因為沒(méi)建大橋而財政很寬裕。它就最后在經(jīng)常性預算里有還本付息科目，分為兩個(gè)預算，經(jīng)常性預算和建設預算，建設預算就是發(fā)債，發(fā)債的錢(qián)與經(jīng)常性預算只有一個(gè)還本付息的關(guān)系，如此一來(lái)財政均衡化，而且地方也不用亂集資金。這是允許地方發(fā)債，怎么個(gè)發(fā)法？我在一篇文章《論地方政府發(fā)債與公共項目建設》里有詳細的說(shuō)明。我的意思是，給發(fā)債就給了一個(gè)正常的渠道，前提也是要管住，規范化。
最后，我想說(shuō)的是，對西部不發(fā)達地方發(fā)債搞建設，中央要在貼息上有個(gè)補貼，不然中西部城市就搞不了了。而東部財政實(shí)力強，發(fā)債后自己還本付息就可以把建設搞起來(lái)。
