社會(huì )主義新農村建設，是在加快工業(yè)化、城鎮化的大背景下進(jìn)行的，基本特點(diǎn)是在統籌城鄉發(fā)展中推進(jìn)，以提高農業(yè)生產(chǎn)力為重點(diǎn)全面推進(jìn)，從整體上改變農村生產(chǎn)生活條件和人居環(huán)境。在新農村建設過(guò)程中，必須認真對待和慎重處理的一個(gè)重大問(wèn)題，就是涉及國家長(cháng)遠利益和農民切身利益的土地問(wèn)題。
正確處理新農村建設中的土地問(wèn)題，必須堅持兩條原則：第一，嚴格控制占用耕地；第二，切實(shí)保護農民利益。重點(diǎn)是做好四個(gè)環(huán)節的工作：一是農民土地承包經(jīng)營(yíng)權問(wèn)題，二是征地制度改革問(wèn)題，三是土地市場(chǎng)問(wèn)題，四是農民宅基地問(wèn)題。處理好這四個(gè)實(shí)際問(wèn)題，對于順利推進(jìn)新農村建設將會(huì )起到重要的保障和促進(jìn)作用。
一、關(guān)于農民土地承包經(jīng)營(yíng)權問(wèn)題
農民土地承包經(jīng)營(yíng)權，是改革開(kāi)放以來(lái)法律賦予農民的基本權利，也是推進(jìn)農村改革和發(fā)展的基本法律保障。在這個(gè)問(wèn)題上，有必要重申一些基本的法規要點(diǎn)。
首先是穩定和完善家庭承包為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。其中最重要的是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎，這不僅符合我們國家現階段生產(chǎn)力的發(fā)展水平，也符合現代農業(yè)長(cháng)遠的發(fā)展要求。我們今后有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權的探討都要立足于這一點(diǎn)，在堅持家庭承包經(jīng)營(yíng)長(cháng)期穩定不變這個(gè)基礎上深入研究。
其次是推進(jìn)規模經(jīng)營(yíng)不能動(dòng)搖農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權。不可否認，一家一戶(hù)的分散經(jīng)營(yíng)確實(shí)有其局限性，目前這種局限性主要表現為與“統一經(jīng)營(yíng)”沒(méi)有很好地結合起來(lái)，農戶(hù)往往以戶(hù)為單位進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，導致土地經(jīng)營(yíng)規模過(guò)小、農民組織化程度過(guò)低、農產(chǎn)品競爭力過(guò)弱。應當大力加強“統一經(jīng)營(yíng)”這個(gè)層次，確實(shí)做到統分結合。但是，“統一經(jīng)營(yíng)”必須有新的理解，主要是通過(guò)社會(huì )化的服務(wù)形式和產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)體系來(lái)實(shí)現，絕不是恢復過(guò)去那樣的集體統一經(jīng)營(yíng)模式。
第三是承包地流轉必須用于農業(yè)。在土地流轉中，不能違法改變承包地的用途，將農業(yè)用地轉為非農用地?，F在有些地方未經(jīng)允許，擅自改變承包地的用途，在耕地上挖魚(yú)塘、栽樹(shù)木等，甚至通過(guò)“以租代征”方式，避開(kāi)土地審批，將農業(yè)用地變成非農用地。這是違反國家土地管理有關(guān)法規的錯誤行為，必須及時(shí)予以糾正。
從目前各地的情況來(lái)看，土地流轉是引發(fā)農村土地糾紛的一個(gè)重要方面，規范土地流轉是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。按照土地承包法的規定，承包地的流轉應當經(jīng)過(guò)發(fā)包人同意，發(fā)包人通常是指集體經(jīng)濟組織。但是，現在主要威脅是土地流轉未經(jīng)承包人的同意，由村委會(huì )或鄉鎮政府強行流轉，嚴重侵犯了農民利益。
由于目前許多地方集體經(jīng)濟組織缺位，在村一級是由村民委員會(huì )代替，在鄉鎮一級則由鄉鎮政府代替。但是千萬(wàn)不要忘記，承包地流轉必須要經(jīng)過(guò)承包人的同意。在土地流轉過(guò)程中，特別是流轉到本集體經(jīng)濟組織以外的單位和個(gè)人，必須要經(jīng)過(guò)村民會(huì )議三分之二以上的同意。這是法律規定的程序，是必須遵守的。解決這種矛盾和糾紛的唯一正確辦法，是保持法律的嚴肅性和權威性，真正按照法定程序辦事。
保護農民土地承包經(jīng)營(yíng)權，還要注意牢牢把握兩個(gè)界限。根據《土地承包法》和《物權法（草案）》的相關(guān)規定，對農民舉家遷入小城鎮的，應當保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權，同時(shí)允許對承包地進(jìn)行流轉。實(shí)際上，這里流轉的只是土地使用權，而不是收回農民的承包地。只有在農戶(hù)舉家遷入設區的城市、并且享受與城市人口同等待遇的時(shí)候，才可以收回這些農戶(hù)的承包地。
二、關(guān)于征地制度改革問(wèn)題
我國征地制度改革已經(jīng)進(jìn)行了多年探索，各個(gè)方面都非常關(guān)注?，F在我們繼續探討征地制度改革，更要注意把握嚴格控制占用耕地和保護農民利益這兩條。因為我國現在已經(jīng)是人多地少，是以大約占世界9%的耕地養活著(zhù)超過(guò)世界20%的人口。即使根據最樂(lè )觀(guān)的預測，我國人口增長(cháng)還將持續到2040年左右甚至2050年以后，才會(huì )出現全國總人口持續下降的趨勢，在這幾十年中我國人均耕地還會(huì )進(jìn)一步減少。如果我們現在就過(guò)多地占用耕地，實(shí)際上是剝奪了子孫后代生存和發(fā)展的資源保障。因此，我國理應建立世界上最嚴格的土地管理制度。
目前我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展面臨的最尖銳矛盾之一，就是占用土地過(guò)多，明顯超過(guò)控制指標。我們面臨的依然是經(jīng)濟增長(cháng)偏熱，尤其是投資規模過(guò)大。很多地方為了追求經(jīng)濟增長(cháng)，以低地價(jià)甚至零地價(jià)進(jìn)行招商引資，導致耕地總量連年過(guò)快下降，人均耕地面積更是急劇下降。這樣勢必繼續造成土地資源占用過(guò)多，影響到整體經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，影響到人們生存和發(fā)展的環(huán)境。對此，針對新的情況和問(wèn)題，加強和完善宏觀(guān)調控措施，進(jìn)一步運用和發(fā)揮控制占用土地這個(gè)閘門(mén)的功能，是完全必要的。
在征用土地方面，應當嚴格區分經(jīng)營(yíng)性和公益性?xún)煞N不同用途。經(jīng)營(yíng)性用地應當直接運用市場(chǎng)機制，在與農民協(xié)商的基礎上，根據土地供求關(guān)系變化等因素形成的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)取得。即使是公益性用地，也要注意引進(jìn)市場(chǎng)機制，參照市場(chǎng)價(jià)格決定土地的征用價(jià)格?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補償。長(cháng)期以來(lái)特別是近幾年來(lái)，各地征地價(jià)格往往都是偏低的，嚴重地損害了農民利益，引發(fā)了一系列矛盾和沖突，極大地影響了社會(huì )穩定?，F在農村最尖銳的矛盾是征地、環(huán)保和農民工權益問(wèn)題，在這三大矛盾中尤以征地造成的矛盾和沖突最為尖銳，引發(fā)的群體性事件一再發(fā)生，引起了各方面的高度關(guān)注。
在土地征用結束后還要防止土地使用者對土地的擅自變性。近些年來(lái)，有些地方先以公益性用途低價(jià)征地，然后擅自變性為經(jīng)營(yíng)性用地，進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從中賺取低價(jià)公益性征地帶來(lái)的巨大利潤差額。所以，對屬于公益性用途的低價(jià)征地必須全過(guò)程實(shí)行監督，防止隨意改變土地的用途。即使經(jīng)過(guò)批準將公益性用地改為經(jīng)營(yíng)性用地，也必須按照經(jīng)營(yíng)性用地的價(jià)格支付相關(guān)稅費，并及時(shí)足額對失地農民實(shí)行追加補償。對土地轉讓收益的支出應當納入財政預算，明確規定用途和范圍，加大用于新農村建設特別是農村基礎設施建設的比重，爭取逐步做到主要用于新農村建設。
征地制度改革必須兼顧各方面的利益，首先是確保失地農民的利益。近兩年征地補償標準雖然有所提高，但還是建立在行政命令的基礎之上，并沒(méi)有反映市場(chǎng)機制的內在要求，應當在征地過(guò)程中加快引進(jìn)和擴大運用市場(chǎng)機制。在對待失地農民問(wèn)題上應從多方面加以改進(jìn)，充分考慮失地農民長(cháng)遠的生計問(wèn)題。
三、關(guān)于土地市場(chǎng)問(wèn)題
近些年來(lái)征地問(wèn)題上的一種突出現象是，對工業(yè)用地給失地農民的補償標準普遍很低。我們就這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了一些調查，發(fā)現很多地方是以低地價(jià)或者零地價(jià)來(lái)吸引工業(yè)企業(yè)進(jìn)行投資的，相當一部分地方的政府沒(méi)有得到多少土地轉讓收益，有的甚至從財政收入中拿出一部分資金進(jìn)行補貼，以解決失地農民安置和長(cháng)遠生計問(wèn)題。而用于發(fā)展商業(yè)服務(wù)和房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)的土地，土地轉讓的價(jià)格相對較高。這里面就有一個(gè)問(wèn)題，就是對于工業(yè)用地為什么要實(shí)行低地價(jià)甚至零地價(jià)呢？原因是很多地方過(guò)于追求經(jīng)濟增長(cháng)速度，爭先恐后地進(jìn)行招商引資，紛紛把土地優(yōu)惠當作最重要的優(yōu)惠條件，以為土地價(jià)格越低越有吸引力。應當說(shuō)，這是現階段我國土地市場(chǎng)上出現的一種奇特現象，是一種不規范的運作行為，非但嚴重損害了失地農民的利益，并且導致了土地的過(guò)多占用和粗放經(jīng)營(yíng)，造成了土地資源的極大損失和浪費，亟待加以糾正和規范。
解決這個(gè)問(wèn)題的前提是必須正確看待招商引資。從目前各地招商引資的情況來(lái)看，引來(lái)的工業(yè)項目大部分是比較好的，但有不少工業(yè)項目綜合效益并不高。有些工業(yè)項目看起來(lái)經(jīng)濟效益較高，但是資源占用多、能源耗能大、環(huán)境污染比較嚴重，社會(huì )效益和生態(tài)效益較差。目前我國產(chǎn)業(yè)結構中第二產(chǎn)業(yè)所占比重明顯過(guò)大，應當重點(diǎn)加大第三產(chǎn)業(yè)特別是現代服務(wù)業(yè)的項目引進(jìn)力度，對引進(jìn)工業(yè)項目應當注重高科技、低消耗、零污染、高收益。
如何提高招商引資的水平？一個(gè)重要方式就是形成由市場(chǎng)決定土地價(jià)格的機制，合理制訂工業(yè)用地價(jià)格，有必要確定工業(yè)用地的最低價(jià)格作為底線(xiàn)。確定最低用地價(jià)格，實(shí)際上對引進(jìn)的項目設置了一個(gè)門(mén)檻?？绮贿^(guò)這個(gè)門(mén)檻的項目就不能進(jìn)來(lái)，真正屬于科技含量高、經(jīng)濟效益高、符合可持續發(fā)展要求的項目就能夠進(jìn)來(lái)，從而有利于提高引進(jìn)項目整體的質(zhì)量和效益。
在土地出讓方面，必須改變長(cháng)期以來(lái)暗箱操作的批租方式，實(shí)行公開(kāi)運作的招標、拍賣(mài)、掛牌等方式，運用市場(chǎng)機制形成和確定土地價(jià)格，使競爭力強的好項目?jì)?yōu)先獲得土地。
我國今后相當長(cháng)時(shí)間內仍將處于經(jīng)濟高速增長(cháng)期，土地的增值效應是非常明顯的。我們正在建設社會(huì )主義和諧社會(huì )，正在處于由總體小康向全面小康邁進(jìn)的過(guò)程中，一個(gè)公認的理論觀(guān)點(diǎn)是要擴大中等收入群體的比重。農村土地是屬于農民集體所有的，也就是說(shuō)農民擁有最重要、最短缺、最寶貴的土地資源，工業(yè)化、城市化進(jìn)程應當成為農民受惠最多的過(guò)程，土地由農用地轉為非農用地是失地農民較快進(jìn)入中等收入階層的一個(gè)重要歷史機遇。
四、關(guān)于農民宅基地問(wèn)題
農民宅基地是農民土地的一個(gè)重要方面。隨著(zhù)新農村建設的全面推進(jìn)，這個(gè)問(wèn)題日益顯得突出。新農村建設的重要內容是加強農村基礎設施建設，改善農村人居環(huán)境。這勢必涉及對原有村莊的整治問(wèn)題，很多地方需要對村莊的原有布局進(jìn)行規劃和調整?，F在多數地方農民住宅凌亂分散、占地較多，許多地方農民紛紛在村外建新房，導致村莊形成了“空心村”。這些村莊不僅基礎設施建設嚴重滯后，而且浪費了大量寶貴的土地資源，需要通過(guò)村莊整治逐步予以解決。
鑒于目前農民居住過(guò)于分散凌亂的狀況，今后住房布局調整的總體方向是趨于集中。當然，集中居住是趨勢性的、引導性的和逐步推進(jìn)的，而不是采用強制性手段在短時(shí)間內就要做到的，這一點(diǎn)應該明確。如何對農民住房集中布局進(jìn)行引導？首先是科學(xué)規劃，在長(cháng)遠規劃中對作為農民居住點(diǎn)的村莊，加強基礎設施建設，加強社會(huì )事業(yè)發(fā)展，搞好生產(chǎn)生活服務(wù)，以此吸引分散的農戶(hù)到這里建房或者購房，逐步實(shí)現集中布局的目標。絕不能違背農民意愿搞大拆大建，引發(fā)矛盾和沖突。
