積極財政政策在取得一定成效的同時(shí)，也帶來(lái)諸多問(wèn)題。特別是國債資金作為高度集中的計劃投資體制，采取投資項目由地方、下級層層申報，中央、上級層層審批，銀行配套貸款、地方配套安排的運作模式。其實(shí)質(zhì)是政府主導型經(jīng)濟的“體制復歸”，也在不知不覺(jué)中重新步入了“審批經(jīng)濟”的“怪圈”，進(jìn)一步加速了“跑步進(jìn)京”的程度。

　　自２００３年下半年國家開(kāi)始實(shí)施宏觀(guān)調控以來(lái)，連續密集運用緊縮“銀根”、“地根”和政府管制等手段，似乎收效甚微，難以抑制經(jīng)濟過(guò)“熱”問(wèn)題。今年上半年，我國經(jīng)濟增長(cháng)速度為１０．９％，前三季度為１０．７％，這一高速增長(cháng)的背后是大量固定資產(chǎn)投資、資源消耗和環(huán)境污染。誠然，造成經(jīng)濟增長(cháng)過(guò)熱是諸多因素綜合作用的結果，但筆者認為，財政政策“擴張”效應、財政體制“先天不足”等，也是影響經(jīng)濟過(guò)“熱”的重要因素。

　　一、經(jīng)濟過(guò)“熱”：財政政策“擴張”的延續與作用“慣性”的傳導

　?。保梗梗改?，為應對亞洲金融危機的沖擊，我國開(kāi)始實(shí)施以增發(fā)國債為主要內容的擴張性財政政策。據統計，１９９８年－２００４年７年中，累計發(fā)放國債資金９１００億元（見(jiàn)表１），按１∶５的投資帶動(dòng)比例估算，拉動(dòng)投資總規模４．６萬(wàn)億元，每年拉動(dòng)ＧＤＰ增長(cháng)約２個(gè)百分點(diǎn)。積極財政政策在取得一定成效的同時(shí)，也帶來(lái)諸多問(wèn)題。特別是國債資金作為高度集中的計劃投資體制，采取投資項目由地方、下級層層申報，中央、上級層層審批，銀行配套貸款、地方配套安排的運作模式。其實(shí)質(zhì)是政府主導型經(jīng)濟的“體制復歸”，也在不知不覺(jué)中重新步入了“審批經(jīng)濟”的“怪圈”，進(jìn)一步加速了“跑步進(jìn)京”的程度。在部門(mén)利益“驅使”和地方政府“政績(jì)工程”、“干部經(jīng)濟”等共同作用下，積極財政政策背離了實(shí)施“初衷”，違背了國際通行規則，原本兩三年結束的“短期化”政策卻變?yōu)椤伴L(cháng)期化”行為。時(shí)至今日，經(jīng)濟過(guò)“熱”難以“冷卻”的重要原因，一是財政政策“擴張”的繼續，二是財政政策“穩健”的“時(shí)滯”。

　?。玻埃埃的?，財政政策由積極轉向穩健，但從實(shí)際情況看，國債投資并未因此而減少，加上上年滾存的資金，２００５年－２００６年國債投資規模仍然為１１００億元和８００億元，跟前７年沒(méi)有本質(zhì)區別，依靠國債的“投資拉動(dòng)”仍在中國經(jīng)濟運行中占有一席之地。２００４年－２００５年我國投資對經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻水平高達４４．１％和４８．６％，而消費僅為３９．４％和３６．８％。從某種意義上來(lái)理解，說(shuō)明整個(gè)經(jīng)濟運行陷入了一種“高投入―低消費―生產(chǎn)過(guò)剩―再高投入―更加消費不足”的惡性循環(huán)，若任其“自由”、“放任”下去，勢必危害經(jīng)濟的長(cháng)遠健康發(fā)展。

　　二、經(jīng)濟過(guò)“熱”：現行財政體制“先天不足”的顯性化

　?。保梗梗茨觊_(kāi)始實(shí)施的分稅制財政體制，經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐運行，較好地實(shí)現了增強中央政府財政宏觀(guān)調控能力的初衷。據統計，中央財政收入占全國的比重不含債務(wù)，由１９９３年的２２％提升到２００５年的５３％，平均提升幅度在２５個(gè)點(diǎn)以上見(jiàn)表２。受種種因素的制約，１９９４年分稅制財政體制改革，選擇了“漸進(jìn)式”改革路徑：“基數＋增長(cháng)”的模式，即實(shí)行“增量”改革道路，充分考慮下一級政府當期“既得”利益，這一做法廣泛運用于日后的所有財稅改革。從表面上看，改革得以順利推進(jìn)，甚至取得了巨大成功，但過(guò)多“基數＋增長(cháng)”改革措施的采用，也在深層次回避了改革的關(guān)鍵環(huán)節和主要矛盾，致使部分改革流于某種“簡(jiǎn)單形式”上的轉換。從目前的情況看，當初那種缺乏制度創(chuàng )新、機制建構的改革，為日后下一級政府進(jìn)入?！盎鶖怠贝髴?，進(jìn)入投資“沖動(dòng)”狀態(tài)，進(jìn)而引起經(jīng)濟過(guò)“熱”埋下了“伏筆”。

　　在“壓力型”財政體制下，更高一級政府可以通過(guò)各種財政管制手段，向上集中財權、財力，向下下放事權、支出責任，其結果就形成政府財力資源在５級政府縱向分配上的不均衡，出現了財權、財力與事權的不匹配。隨著(zhù)農村稅費改革的深化和非稅收入管理的規范，基層政府向農民、企業(yè)“轉嫁”負擔的環(huán)境條件發(fā)生了根本性變化，于是長(cháng)期累存的基層財政困難問(wèn)題、地方政府債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始“顯性”。２００５年全國赤字縣市達５５６個(gè)，赤字面２７．５％，赤字額１２７．４億元。地方政府債務(wù)也是一組難以估算的“天文數字”。

　　按現行財政體制，下一級政府上一年度財政收入“基數”成為“硬杠子”，必須千方百計完成，否則就要扣減體制性財力一般表現為稅收返還，影響“既得”利益。分稅制改革初期，由于下一級政府存有一定數量的“機動(dòng)”財力“家底”，“基數”問(wèn)題尚處“隱性”。但隨著(zhù)時(shí)間推移，“基數”也在滾“雪球”，一年比一年大，隨之“顯性”化。１９９５年，中央對地方的稅收返還“兩稅”為１８６７億元，到２００５年稅收返還“兩稅”、所得稅增加到３７５７億元。巨額的稅收返還同時(shí)代表著(zhù)地方政府財政收入“基數”的同步增加。

　　從現實(shí)的情況看，地方政府完成上年“基數”，一個(gè)渠道是依靠發(fā)展經(jīng)濟，另一個(gè)渠道就是弄虛作假拉稅、買(mǎi)稅、寅吃卯糧、“先征后返”。近些年來(lái)，隨著(zhù)公共財政理念的提出，政府公共服務(wù)領(lǐng)域和范圍發(fā)生了變化，政府財政支出在“瓦格納法則”作用下逐年攀升。２００５年，全國財政支出總量達到３．４萬(wàn)億元，是１９９３年０．５萬(wàn)億元的６．８倍。對地方政府而言，確保穩定、改革與發(fā)展的支出壓力更大，２００５年地方財政支出總量是１９９３年的８．３倍。也就是說(shuō)，地方政府特別是基層政府和欠發(fā)達地區，基本上陷入了“基數＋增長(cháng)”的體制“陷阱”，一方面不擇手段地為完成收入“基數”而戰，另一方面為滿(mǎn)足不斷擴大的支出需要而拼命“增長(cháng)”從中分享微不足道的增量財力。

　　研究表明，稅收收入同經(jīng)濟增長(cháng)呈強正相關(guān)關(guān)系。受技術(shù)、資本、人力資本、資源稟賦和市場(chǎng)供需等要素的影響，要確保一個(gè)地區持續、穩定、健康、快速增長(cháng)是經(jīng)濟學(xué)的“歌德巴赫猜想”。這樣，經(jīng)濟增長(cháng)“有限性”與財政收入增長(cháng)需求“無(wú)限性”之間就存在著(zhù)矛盾。財政體制“基數”問(wèn)題這種“捆綁”效應的存在，就使得地方政府必須不遺余力地發(fā)展經(jīng)濟，目前尚存的比較優(yōu)勢只有不惜提供低廉的土地、過(guò)度開(kāi)采資源、犧牲生態(tài)環(huán)境、讓渡稅收稅收返還――步入了一種無(wú)奈的“次優(yōu)”選擇。由于這一運行機制的普遍存在，也就難以從根本上遏制地方政府發(fā)展經(jīng)濟“沖動(dòng)”問(wèn)題。所以，從上述分析中可以得出這樣的判斷：財政體制設計上的“基數＋增長(cháng)”的激勵效應，正隨著(zhù)時(shí)間的推移而弱化，并逐漸演變?yōu)椤柏摗奔?，產(chǎn)生“負”效應，是造成我國目前經(jīng)濟過(guò)“熱”的重要“誘因”。

　　三、改進(jìn)取向：五點(diǎn)建議

　　財政是國民經(jīng)濟的綜合反映，“相機抉擇”運行財政政策工具，科學(xué)設計政府間財政關(guān)系，有效遏制固定資產(chǎn)投資過(guò)快增長(cháng)，“燙平”經(jīng)濟運行中的“波折”，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重要體現。

　　首先，大幅壓縮國債投資規模，真正實(shí)現財政政策由“積極”向“穩健”的轉換，必要時(shí)實(shí)行“緊縮”的財政政策，切實(shí)將財政支出規模和水平控制在初級階段各級政府尚能“承受”范圍之內，杜絕任何形式、不顧可能的盲目攀比財政支出的行為。

　　其次，深化政府投融資體制改革，賦予地方政府必要的融資權，積極穩妥構建融資平臺，盡快走出對國債投資的過(guò)分“依賴(lài)”。同時(shí)，積極推進(jìn)新一輪稅制改革，盡快完善增值稅“轉型”方案，加快統一內、外資企業(yè)所得稅改革步伐，優(yōu)化各類(lèi)經(jīng)濟主體健康成長(cháng)的環(huán)境條件，培育企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。

　　第三，按照“有所為，有所不為”的要求，進(jìn)一步轉變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制在資源配置中的基礎性作用，糾正政府角色錯位。

　　第四，遵循“市場(chǎng)經(jīng)濟――社會(huì )公共需要――政府職能――財政支出――財政收入”的基本邏輯，改變現行的“以收定支”財政觀(guān)，逐步過(guò)渡到“以支定收”，徹底打破收入“基數”問(wèn)題。

　　第五，按照事權與財力相匹配的原則，重構政府間財政關(guān)系，不斷完善財政轉移支付制度。