公共財政的要旨在于通過(guò)制度創(chuàng )建、理念滲透和程序設計，確保財政是全體納稅人共同參與決策、表達自身利益訴求的公共事務(wù)

　　上世紀末，學(xué)術(shù)界基本上不再沉迷于“要不要建設公共財政”這類(lèi)喋喋不休的爭論，這得歸功于政府“構建公共財政體制”的明確表態(tài)，原先人為賦予公共財政的資本主義特性也因此自動(dòng)消除。

　　當然，這并不意味著(zhù)問(wèn)題的解決，建設表里如一的公共財政任重道遠，如今只是提起腳來(lái)，至于如何邁步、邁向何方，卻有些不知所措。究其所致，恐怕與學(xué)術(shù)界未能成功地解除公共財政建設的思想枷鎖不無(wú)關(guān)系。事實(shí)上，8年來(lái)，學(xué)術(shù)界從未就公共財政的內涵與本質(zhì)展開(kāi)深入探討，真正的公共財政共識也未形成?？雌饋?lái)紅火熱鬧的公共財政研究熱，更多是為了追求時(shí)髦而做些應景文章，例如，財政學(xué)界但凡提到公共財政，便異口同聲地將其界定為與市場(chǎng)經(jīng)濟相匹配的財政類(lèi)型，是為市場(chǎng)提供公共服務(wù)、應對市場(chǎng)失靈和滿(mǎn)足公共需要的政府分配行為和活動(dòng)。只是在筆者看來(lái)，這至多是公共財政的形式描述，尚不及本質(zhì)提煉的高度，大可不必如此千篇一律、眾口一詞。由此可見(jiàn)，就財政研究而言，我們仍處于公共財政研究的初級階段。既然公共財政研究尚未破繭而出，政府決策部門(mén)將一些領(lǐng)域視為財政改革禁區也就不難理解。

　　那么，什么才是公共財政的本質(zhì)，公共財政理論框架承載的理念和精神又是什么？公共財政的要旨在于通過(guò)制度創(chuàng )建、理念滲透和程序設計，確保財政不是國家的獨角戲，不是利益集團的囊中物，而是全體納稅人共同參與決策、表達自身利益訴求的公共事務(wù)。

　　公共財政要求眾人參與

　　無(wú)論是根據經(jīng)驗觀(guān)察得來(lái)的事實(shí)判斷，還是由倫理原則衍生的價(jià)值觀(guān)念，可以肯定的是，公共部門(mén)的決策方式、執行程序決定了財政的性質(zhì)和功能。公共部門(mén)若是不能最大程度地反映全體民眾各自的利益訴求，便難以保證公共性。因此，關(guān)鍵是如何反映，這顯然不是公共部門(mén)動(dòng)動(dòng)嘴皮子、說(shuō)反映就反映了的?，F代公共財政的理論先驅威克塞爾及其弟子林達爾為了避免公共部門(mén)一廂情愿地代表民眾利益，分別提出了公共部門(mén)決策的一致同意原則和相對貧窮與相對富裕的兩個(gè)階層的自由協(xié)商原則。

　　威克塞爾關(guān)注的是如何才能建立公平與效率合一的財政體制，在他看來(lái)，“決策過(guò)程中的全體一致和完全自愿同意提供了唯一明確的、可觀(guān)察的保證，用以反對稅收分配中的不公正?！睘榇?，威克塞爾將個(gè)體直接參與討價(jià)還價(jià)作為公共決策程序和組織設計的原則。林達爾則是致力于建立公平的稅負分配制度，他將稅負分配視為孤立社會(huì )中的兩個(gè)主體即相對貧困和相對富裕的兩個(gè)階層的雙邊交易，在他看來(lái)，只要具備自由交換的條件，則稅負分配問(wèn)題可以通過(guò)自由協(xié)商的方式來(lái)解決。為此，林達爾干脆屏蔽了公共部門(mén)對自由協(xié)商過(guò)程的干擾，這意味著(zhù)，公共部門(mén)只是社會(huì )不同階層之間討價(jià)還價(jià)的場(chǎng)所，它自身并不參與討價(jià)還價(jià)的過(guò)程。相對貧窮與相對富裕的兩個(gè)階層就公共產(chǎn)品的供應量進(jìn)行自由協(xié)商其實(shí)就是眾人參與公共財政的集體決策，事實(shí)上，西方的公共財政研究往往是將“眾人參與”公共財政作為建構規范性理論或實(shí)證分析的前提，盡管這一前提未必在論述中指明。

　　話(huà)說(shuō)回來(lái)，也有不少人因“一致同意”的高額運行成本，以及納稅人故意掩飾對公共產(chǎn)品的偏好，導致自愿協(xié)商不切實(shí)際而質(zhì)疑“眾人參與”的規范價(jià)值和制度塑造力。只是在筆者看來(lái)，制度的好壞并不在于繁瑣還是簡(jiǎn)單，不過(guò)好的制度通常都會(huì )經(jīng)歷由繁入簡(jiǎn)的階段。例如，眾人參與、討價(jià)還價(jià)的公共財政決策程序形成了多邊談判的格局，也因此增加了協(xié)商成本。但是，通過(guò)這一動(dòng)態(tài)交往過(guò)程，各個(gè)階層或團體都參與到政府的財政決策中，明確提出各自的利益主張，這樣一來(lái)，則政治不至于過(guò)于偏袒某一階層或團體，而令其他階層或團體陷入更大的不利。不僅如此，在此過(guò)程中，社會(huì )成員習慣了互動(dòng)的方式，增強了互信的需求，于是個(gè)體不再將他人單純地視為資源的競爭者，而是利益攸關(guān)、值得相互尊重和信任的獨立個(gè)體。由此可見(jiàn)，公共財政要求眾人參與是在以自己的方式向和諧社會(huì )邁進(jìn)。

　　公共財政接受《憲法》約束

　　隨著(zhù)代議制運作的成熟，政府不只是作為納稅人的議價(jià)和監督對的條件，則稅負分配問(wèn)題可以通過(guò)自由協(xié)商的方式來(lái)解決。為此，林達爾干脆屏蔽了公共部門(mén)對自由協(xié)商過(guò)程的干擾，這意味著(zhù)，公共部門(mén)只是社會(huì )不同階層之間討價(jià)還價(jià)的場(chǎng)所，它自身并不參與討價(jià)還價(jià)的過(guò)程。相對貧窮與相對富裕的兩個(gè)階層就公共產(chǎn)品的供應量進(jìn)行自由協(xié)商其實(shí)就是眾人參與公共財政的集體決策，事實(shí)上，西方的公共財政研究往往是將“眾人參與”公共財政作為建構規范性理論或實(shí)證分析的前提，盡管這一前提未必在論述中指明。

　　話(huà)說(shuō)回來(lái)，也有不少人因“一致同意”的高額運行成本，以及納稅人故意掩飾對公共產(chǎn)品的偏好，導致自愿協(xié)商不切實(shí)際而質(zhì)疑“眾人參與”的規范價(jià)值和制度塑造力。只是在筆者看來(lái)，制度的好壞并不在于繁瑣還是簡(jiǎn)單，不過(guò)好的制度通常都會(huì )經(jīng)歷由繁入簡(jiǎn)的階段。例如，眾人參與、討價(jià)還價(jià)的公共財政決策程序形成了多邊談判的格局，也因此增加了協(xié)商成本。但是，通過(guò)這一動(dòng)態(tài)交往過(guò)程，各個(gè)階層或團體都參與到政府的財政決策中，明確提出各自的利益主張，這樣一來(lái)，則政治不至于過(guò)于偏袒某一階層或團體，而令其他階層或團體陷入更大的不利。不僅如此，在此過(guò)程中，社會(huì )成員習慣了互動(dòng)的方式，增強了互信的需求，于是個(gè)體不再將他人單純地視為資源的競爭者，而是利益攸關(guān)、值得相互尊重和信任的獨立個(gè)體。由此可見(jiàn)，公共財政要求眾人參與是在以自己的方式向和諧社會(huì )邁進(jìn)。

　　公共財政接受《憲法》約束

　　隨著(zhù)代議制運作的成熟，政府不只是作為納稅人的議價(jià)和監督對象，同時(shí)還是各個(gè)階層的議價(jià)場(chǎng)所，當各方的信息都擺在臺面上時(shí)，必將出現更為頻繁、普遍的利益之爭。那么，這種競爭一定是有效率的且有利于公平的嗎？對此，布坎南雖然深受威克塞爾規范性思想的影響，但也承認威克塞爾對集體選擇中的個(gè)人行為所施加的制度性限制存在嚴重局限性。因為若是遵循“一致同意”原則，“個(gè)人會(huì )為策略性的討價(jià)還價(jià)投入資源，這種投資從最后的結果來(lái)看對整個(gè)集團是個(gè)浪費”。

　　既然“一致同意”在現實(shí)中缺乏可行性，布坎南為此主張維持憲法的權威，通過(guò)憲法所產(chǎn)生的普遍性約束來(lái)規定集體行動(dòng)結果的范圍?，F代公共財政雖有不同流派，但在這一點(diǎn)上卻達成高度共識，因為它簡(jiǎn)潔可行、成本低。的確，憲法的權威性及其捍衛的公平、正義價(jià)值觀(guān)，若是能構成對公共財政中各個(gè)行為人的普遍性約束。那么，那些具有民族、種族、宗教以及出身歧視的稅收和支出政策因為違背了憲法的精神而難以獲得通過(guò)，這也因此限制了集體決策中的優(yōu)勢集團對弱勢群體明目張膽的剝削，如轉嫁稅收負擔、在轉移支付中為自己爭取更大的配額等。

　　和諧社會(huì )的構建需要全體公民遵守普遍性的道德行為準則。公共財政接受憲法約束不只是降低了政治歧視的程度、幅度和范圍，它還有效避免了財政行為人或決策者過(guò)于計較自身的利益得失而不斷扯皮，從而較好地解決了一致同意原則所面臨的高成本決策難題，這意味著(zhù)，只要符合普遍性準則的精神，相當多的再分配活動(dòng)都可以比較順利的通過(guò)并被執行。這一點(diǎn)至關(guān)重要，因為它有助于調整收入差距的制度以低成本的方式運行，推動(dòng)社會(huì )向更具相容性的方向發(fā)展，進(jìn)而為社會(huì )中的各個(gè)階層實(shí)現共同富裕奠定堅實(shí)的文化和心理基礎。

　　公共財政做到公開(kāi)透明

　　如果說(shuō)“眾人參與”強調的是公共財政的決策程序，“憲法約束”構成了公共財政運行的普遍性制度背景，那么“公開(kāi)透明”則是公共財政的基本操作原則。19世紀后期，意大利經(jīng)濟學(xué)家科薩論述了公共支出的正義、政治和經(jīng)濟原則，其中政治原則包括：公共支出必須經(jīng)得納稅人同意，唯有如此納稅人才能比較自己的得失是否持平；負責公共支出的部門(mén)必須接受來(lái)自級別高的部門(mén)的監督，至少監督部門(mén)應該擁有獨立行動(dòng)的充分保證；向大眾公開(kāi)與公共支出有關(guān)的文件、討論，中央、省、市公共支出審議機構的賬目、文件和討論都應該公開(kāi)，可以通過(guò)新聞媒體告知大眾。

　　在科薩看來(lái)，這是所有公民團體獲得最佳滿(mǎn)意度的必要保證。這個(gè)道理其實(shí)無(wú)須解釋?zhuān)贿^(guò)本文要說(shuō)的是，公共財政的公開(kāi)透明與和諧社會(huì )息息相關(guān)。這是因為，財政的公開(kāi)化、透明化，尤其是公共支出決策過(guò)程的公開(kāi)透明不僅降低了納稅人的信息成本，還壓縮了政府官員的自由裁量空間，最大程度地控制了政府官員的機會(huì )主義，加強了政府爭取納稅人合作的意愿。不僅如此，公開(kāi)透明的公共財政由于提升了政府在納稅人心目中的形象，增強了個(gè)人將他人利益與自身利益相結合的道德驅動(dòng)力，提高了公民的道德修養。這些無(wú)疑是和諧社會(huì )構建不可或缺的因素。